壹、耕地保護面臨的困難和問題
確保6543.8+08億畝耕地，是黨中央、國務院綜合分析我國人口、資源、環境等基本國情和長遠發展目標後作出的重大科學決策。成都市壹直高度重視耕地保護，嚴格落實耕地保護基本國策，確保全市耕地數量和質量不下降。但是，在實踐中，我們發現現行的耕地保護制度在落實耕地保護同責方面還存在壹些不足和亟待解決的問題。
(壹)建設用地的剛性擴張給耕地保護帶來巨大壓力。
目前，我國仍處於城市化和工業化快速發展時期，建設必然會占用壹定的耕地。同時，耕地後備資源逐漸減少，補充耕地的難度逐漸加大，人地矛盾更加尖銳，耕地保護與經濟發展的矛盾日益突出，保護耕地的任務十分艱巨。
(二)耕地保護的比較效益低
在現行耕地保護制度下，耕地價值只能表現為商品經濟價值，而占耕地價值絕大部分的生態環境價值和社會保障價值因為外部性被置於公共領域，導致征地成本低。低廉的征地成本和流轉建設用地的巨大收益之間的差異，驅使相對發達地區的政府將耕地保護的責任轉嫁給相對落後地區的政府，或者層層轉嫁，最終落到農民頭上，競相將農用地轉為建設用地，享受農用地轉用帶來的土地收益和耕地保護產生的經濟、社會、生態效益。
(三)農民缺乏保護耕地的內在動力
耕地是農民賴以生存的重要資源。然而，長期以來，農民從耕地中直接獲得的收入相當微薄，這與他們在耕地上投入的巨大勞動形成了巨大的反差，從而挫傷了農民種地的積極性。現行的以行政和法律手段為主的耕地保護機制，保護手段和方式單壹，難以調整政府與農民的責權利關系。農民保護耕地的內在動力不足，甚至同意企業占用土地來換取生活條件的改善，給堅守耕地紅線帶來了巨大壓力。
二、耕地保護的“五項機制”創新
2007年6月，成都被國家批準為“全國統籌城鄉改革試驗區”。如何探索既能促進經濟發展特別是農民增收，又能有效保護資源的耕地保護新機制，如何處理好保護與發展的關系，是成都推進城鄉協調發展必須解決的重要問題之壹。因此，成都市在科學分析新時期耕地保護面臨的新情況、新問題的基礎上，通過行政、法律、經濟等手段，全面系統地創新耕地保護機制，初步形成了有機銜接、相互補充、相互協調的耕地保護“五大機制”。“五大機制”包括:
壹是建立了耕地保護總量控制和土地利用總體規劃中基本農田的剛性約束機制，確保全市耕地和基本農田數量不減少。
二是建立了耕地保護的經濟補償和激勵機制。
三是以實施土地整理為載體，建立高標準基本農田建設和耕地“占補平衡”機制。根據規劃，8 ~ 10年將投入200多億元，整理600萬畝土地，新增耕地約60萬畝，建設壹大批高產穩產基本農田。
四是建立了以促進土地集約節約利用為核心的發展土地保障機制。落實科學發展觀體現在促進土地集約節約利用的具體措施中，從而保護耕地，保障發展。
五是建立了以查防為主的耕地保護動態監管機制。通過實施土地聯合執法機制、動態巡查發現制止制度、月度土地巡查制度和土地執法監督責任追究制度等制度措施，做到預防在前、發現及時、制止有效、查處到位。利用高科技手段和第二次全國土地調查成果，對耕地進行動態遙感監測，提高了耕地保護水平。
第三，耕地保護基金的設計、運作和效果
耕地保護是關系到中國經濟社會可持續發展的全局性戰略問題。黨的十七屆三中全會明確提出建立耕地保護補償機制。探索在成都建立耕地保護基金只是補償機制的壹種方式，相信應該有其他更好的方式來體現。
(壹)耕地保護基金的制度設計
耕地保護基金由市政府設立，主要目的是保護耕地。目前主要從土地出讓收入和新增建設用地有償使用費中籌集資金，用於耕地流轉擔保、農業保險補貼、承擔耕地保護責任的農民養老保險補貼和承擔耕地保護責任的集體經濟組織現金補貼等專項資金。
1.資金來源
全市耕地保護基金年度規模約26億元。耕地保護基金按照“統壹政策、分級籌集”的原則，由市、區(市、縣)籌集。其中，市級財政籌集13億元，區(市、縣)財政籌集13億元。主要來源包括:市、區(市、縣)兩級每年新增建設用地土地有償使用費；土地出讓收入的壹定比例每年繳入市、區(市、縣)財政。以上兩項不足時，由政府財政資金予以補充。所籌集資金全部納入耕地保護基金專戶，由市國土資源局統壹管理，根據各區(市、縣)耕地面積和類別統籌安排。
2.補貼目標
耕地保護基金主要用於成都市擁有土地承包經營權並承擔耕地保護責任的農戶，以及承擔未承包到戶耕地保護責任的村集體經濟組織。適用對象不因承包地流轉而改變，即承包地經營權流轉後，耕地保護基金補貼仍歸原承包經營權人所有；耕地保護責任仍由原承包經營權人承擔。
3.補貼標準
根據全市耕地質量和綜合生產能力，耕地按基本農田和壹般耕地保護補助:基本農田補助標準為每畝每年400元，壹般耕地補助標準為每畝每年300元。根據全市經濟社會發展和耕地保護基金運行情況，耕地保護補助標準相應提高。
4.使用範圍
耕地保護基金主要用於:耕地流轉擔保資金和農業保險補貼；對負有耕地保護責任的農民的養老保險補貼；對承擔未承包到戶耕地保護責任的村集體經濟組織的現金補貼。耕地保護基金總額的65，438+00%用於耕地流轉保障資金和農業保險補貼，其余用於農民養老保險補貼和集體經濟組織現金補貼。
5.保護的責任
耕地保護責任人未認真履行耕地保護責任，改變耕地用途或者破壞耕作層，造成耕地生產能力降低的，由國土資源部門責令限期恢復耕地生產能力；對耕地造成永久性破壞的，追回已繳納的耕地保護基金補貼，並按照有關規定進行處罰。
(二)耕地保護基金的運作實踐
1.建立耕地保護臺賬，夯實耕地保護基礎。
結合第二次全國土地調查，摸清全市耕地數量基本情況，建立耕地保護檔案(圖、表、冊)，登記耕地保護情況，簽訂耕地保護責任書，將耕地保護面積落實到村、組、農戶，實現與農業、林業、統計等相關部門數據和管理的協調。
2.簽訂耕地保護合同，完善耕地保護責任制。
區(市、縣)人民政府與耕地保護責任人(負責耕地保護的農戶和村集體經濟組織)簽訂耕地保護合同，約定地塊、面積、類別、期限、補助資金、違約責任等內容，綜合運用行政、經濟、法律等手段，完善耕地保護責任制。
3.有關部門應當相互配合。
國土資源部門負責耕地保護基金的運營管理，根據土地利用總體規劃和土地利用現狀制定年度分配方案，並會同農業部門劃定耕地保護類別，監督檢查耕地保護責任落實情況；財政部門負責耕地保護資金征收和使用的監督管理；勞動和社會保障部門負責承擔耕地保護責任的農民養老保險的運行和管理。
4.加強耕地保護目標責任監管，嚴格資金管理。
國土資源部門將通過遙感監測、現場檢查等措施，對耕地保護責任人履職情況進行動態監督檢查。市和區(市、縣)監察、國土資源部門將建立耕地保護舉報獎勵制度，設立舉報信箱並開通舉報電話，對舉報破壞耕地行為並經查證屬實的，給予舉報人壹定獎勵。通過以上措施，發現農民和村集體經濟組織未履行耕地保護責任的，將追究其相應的法律責任。
(3)取得的初步成果
目前，成都市已完成試點地區(市、縣)41個村、3200戶農戶、1 . 2萬畝耕地保護資金簽約，發放耕地保護資金共計400萬元。“5·12”抗震救災工作取得階段性勝利後，成都市在總結試點工作經驗的基礎上，進壹步規範了耕地保護基金的征收、管理、分配運行和補助對象。預計今年簽訂耕地保護基金合同約64萬畝(占全市耕地總量的10%)，共支付補償基金2.5億元。力爭2009年實現城市覆蓋。
成都市耕地保護基金制度以建立耕地保護補償機制為重點，努力實現耕地保護和農民增收“雙贏”，帶來積極的社會和經濟效應。壹方面，有利於大大減少土地違法行為的發生，有效保護耕地。通過耕地保護基金的激勵，可以有效調動農民自覺保護耕地的積極性和主動性。據測算，壹個三口之家的農民，壹年掙的耕地保護補貼，壹般可以交兩個人的養老保險。同時，通過簽訂耕地保護合同，強化農民保護耕地的責任意識。農民可以從耕地中獲得經濟利益，所以會自覺保護耕地，主動抵制土地違法行為。有了這麽龐大的監管力量，土地違法行為會大大減少。
另壹方面，有利於增加農民收入，創新農村社會保障模式，促進城鄉和諧發展。將耕地保護補貼納入農民養老保險賬戶，在壹定程度上解決了農民缺乏資金參加社會保障的問題，客觀上增加了農民收入，解決了農民的長遠生計。對逐步縮小城鄉差距，減少社會矛盾，統籌城鄉發展具有重要意義。受到了農民的極大歡迎，符合黨的十七屆三中全會精神。
(四)完善耕地保護補償機制的建議
對承擔耕地保護任務的農民給予補貼的標準，以成都市財力為基礎。經過反復測算和論證，既考慮了對農民的吸引力和耕地保護的效果，又充分考慮了財政支付的承受能力，應該說是符合成都目前經濟發展的實際水平的。但在實施過程中仍存在壹些問題需要進壹步研究解決，如增加征地成本，對政府財政造成較大壓力；補貼標準不同可能導致群眾矛盾；監管不力，徇私舞弊。特別是耕地保護基金制度的實施需要長期的資金支持。同時，補償機制壹旦開始運行，必須長期支付補償資金，政府不能以耕地保護資金不足為由拖欠或拒付。目前耕地保護基金主要依靠每年提取壹定比例的土地出讓收入作為資金來源，但政府出讓土地的規模有限(長期看呈遞減趨勢)，市場經濟具有周期性。壹旦整個宏觀經濟發生變化，土地市場出現波動，土地出讓收入就會大幅下降，耕地保護基金就失去了資金來源。我們已經充分考慮了這壹點。此外，從政策上看，黨的十七屆三中全會要求建立耕地保護補償機制。但目前財政、審計部門對新增建設用地有償使用費、土地出讓收入支出有具體規定，相關部門也要根據中央要求做相應調整，以適應補償機制。
為此，我們建議國家設立耕地保護補償基金，從耕地保護責任義務對等的角度出發，通過財政轉移支付的方式，對承擔耕地保護任務較少的地區進行經濟補償，以協調不同地區在耕地保護方面的利益，滿足社會經濟發展對耕地占用的合理需求，達到在整體上最大限度分擔同等耕地保護責任的目的。