隨著我國社會經濟的快速發展和城市化、工業化進程的加快，大量耕地轉化為建設用地。據統計，從1949到1996，耕地平均每年減少82.2萬公頃。1997 ~ 2000年占用耕地344萬公頃，其中建設用地73.7萬公頃。實現耕地總量動態平衡，壹方面要最大限度地減少對耕地的占用，保護現有耕地；另壹方面，適度開發壹部分耕地後備資源，彌補經濟發展和生態環境建設造成的耕地面積減少。未來，隨著經濟結構調整、城鎮化和生態環境保護與建設等壹系列政策的實施，耕地減少的趨勢將進壹步加大。從國家糧食安全計劃出發，保護耕地是中國的基本國策。
1耕地後備資源數量及分布
全國耕地後備資源734.4萬公頃，其中耕地701.7萬公頃，耕地32.7萬公頃(表1)。耕地後備資源中，耕地草地361.6萬公頃，耕地鹽堿地80萬公頃，耕地沼澤654.38+0.97萬公頃，耕地蘆葦地654.38+0.46萬公頃，耕地灘塗54.7萬公頃，其他耕地後備資源654.38+0.765438。在復墾耕地後備資源中，復墾廢棄地占654.38+066萬公頃，復墾塌陷地占4.7萬公頃，復墾自然災害損毀地占654.38+065.438+05萬公頃。
全國31個省(市、區)都有耕地後備資源，但分布極不平衡。我國耕地後備資源主要分布在北部和西部幹旱地區，其中，孟新地區耕地後備資源占全國的52.24%，黃土高原地區占全國的12.07%。新疆耕地後備資源最豐富，面積為331.9萬公頃，占全國耕地後備資源的45.36%，甘肅省次之，面積為751.6萬公頃，占10.26%，合計55.62%。南部和東部耕地後備資源較少，僅沿海灘塗較多的山東省就達到了全國耕地後備資源的5%。
表1中國耕地後備資源類型單位:萬公頃
2中國耕地後備資源的特點
2.1後備土地資源豐富，但耕地後備資源比例低。
根據2002年土地資源調查變更數據，我國海域蘆葦地、灘塗和未利用地面積為27224.82萬公頃，其中具有潛在利用價值的後備土地資源面積約為8873.99萬公頃，後備土地資源相當豐富。但由於氣候、地形、水土資源等各種自然條件的限制，可直接開發為耕地的後備土地資源並不多。耕地後備資源只有734.4萬公頃，僅占後備土地資源面積的8.24%。
2.2耕地後備資源的空間分布與人口的空間分布不協調。
中國耕地後備資源的空間分布極不平衡。45.62%的耕地後備資源集中在新疆和甘肅，其他省(區、市)很少。西北地區的新疆、甘肅、寧夏、內蒙古、青海等地耕地後備資源豐富，我國耕地後備資源主要分布在這裏，面積為48295438+0萬公頃，占全國耕地後備資源的66%。西南地區的雲南、貴州、四川、重慶等地耕地後備資源面積為32.3萬公頃，占全國耕地後備資源的4.42%。在華北、華東、華南等幾個人口密度相對較高的地區，耕地後備資源相對較少。這種耕地後備資源的空間分布與人口的空間分布明顯不協調，給耕地後備資源的開發利用造成了壹定的困難，也說明了耕地後備資源的開發對我國耕地資源和人口的再分配和配置具有重要意義。
2.3耕地後備資源主要是耕地後備資源。
全國734.4萬公頃耕地後備資源中，701.7萬公頃為耕地後備資源，占耕地後備資源總量的95.55%。因此，耕地後備資源是主要的耕地後備資源。同時，雖然耕地後備資源面積較小，連片耕地後備資源面積更小，但耕地後備資源大多分布在區位較好、經濟條件發達的人口密集區，土地主要受自然災害破壞，耕地復墾的工程成本較低。搞好耕地後備資源開發，對緩解當地人地矛盾，改善土地生態環境具有重要作用。
2.4耕地後備資源生態背景差，土地質量差。
截至目前，許多生態條件好、土地質量高的耕地後備資源已基本開發完畢，而現有的耕地後備資源大多生態背景差、土地質量差。我國耕地後備資源主要分布在生態環境脆弱的西北幹旱半幹旱地區。耕地後備資源中存在壹種或多種限制性因素，如幹旱缺水、鹽堿、沙塵暴、低溫嚴寒等。，且壹般限制強度大，土地質量差。此外，東部地區耕地後備資源中，灘塗、蘆葦等濕地占比較大，對生物多樣性保護意義重大，且多屬於生態極度敏感區，應註意重點保護。鑒於上述情況，要開發現有的耕地後備資源，壹般要防止開發過程中對土地本身的生態質量和周圍環境可能造成的危害，同時要進行以引水灌溉為主的工程建設。總的來說，現有耕地後備資源開發難度大，工程造價高，需要國家和地方政府統壹規劃和撥款。
3 .中國耕地後備資源開發與復墾的主要措施
立足於我國的基本國情，特別是在經濟發展和生態環境建設的雙重目標下，按照生態保護和發展的基本原則，合理開發壹部分耕地後備資源，對於穩定耕地面積，保障我國糧食安全和可持續發展戰略的順利實施，具有重大的社會和經濟意義。
3.1制定合理的分區開發和復墾策略。
我國耕地後備資源具有明顯的區域特征，開發復墾工作應堅持因地制宜的原則，實行區域開發管理。在進壹步評價分析耕地後備資源的基礎上，制定符合區域可持續發展的耕地後備資源開發復墾戰略，實現經濟效益、社會效益和生態效益的統壹。在經濟效益上，重點開發條件較好、投資少、見效快的後備資源；把發展種植業和發展加工業結合起來，向產業化方向搞好農副產品深加工，使農副產品多次增值；適應市場需求，及時調整生產結構，生產區域優勢產品。從生態效益來看，耕地後備資源的開發必須立足當前，著眼長遠，農業發展要與區域環境保護相協調。開發利用必須經過充分論證，采取必要的工程措施，防止風沙，控制水土流失，提高防災抗災能力，防止災害對生態環境的破壞。
3.2集中財力，抓好重點項目。
集中連片的耕地後備資源大部分屬於國家。對於這些耕地後備資源，政府部門應該給予足夠的重視，充分管理和利用好，發揮最佳效益。要實現政府的統壹管理，市場經濟的宏觀調控和規模效益，就要創造條件，讓田地連片，開發壹塊，出成果。我們應該通過增加勞動力、資本(特別是政府投資)和科技投入，集中力量在壹些關鍵地區進行重大開發和開墾項目。
3.3做好生態建設等配套工程。
在耕地後備資源開發復墾項目中，要針對區域生態環境問題，做好生態建設等配套工程。比如在幹旱地區開發荒地，就要搞好荒漠化治理工程，防止新的土地荒漠化；在黃土高原，必須搞好水土保持工程；在沿海灘塗開發中，要註重濕地保護、生物多樣性保護等生態工程。
3.4建立開發復墾產業化機制，實現集約發展。
資金短缺而勞動力充足的地區，可以根據實際情況，發展勞動密集型產業，用勞動積累代替資本投入，搞好精耕細作，提高單位產量。勞動力少、資金充足的地區要發展高投入高產出的資本密集型產業。實行區域化、專業化生產，加快工業化進程，以利於分工和社會化服務，提高勞動生產率。加強農田基本建設，改善生產條件，提高耕地綜合生產能力。加大科技投入，提高農業生產的科技含量，使耕地單產邁上新臺階。采取切實措施，因地制宜擴大耕地開發規模，發展農業機械化，提高勞動生產率和規模效益。完善耕地後備資源開發的產業政策、金融政策、財政政策和市場政策體系，構建耕地後備資源可持續利用和管理的經濟機制。
3.5建立耕地後備資源監測預警系統。
利用遙感和信息系統技術，對包括鹽漬化、水土流失和土壤改良在內的耕地後備資源利用情況進行動態監測，建立科學的評價體系，制定包括社會效益、經濟效益和生態效益在內的評價指標，及時掌握其變化特點、原因和規律。在監測結果的基礎上，制定耕地後備資源動態開發保護規劃，對各地區土地開發保護方案進行充分分析和綜合評價，確保資源合理利用。
4開發利用政策建議
從國家宏觀政策看，我國土地資源開發利用的關鍵在於正確處理開發利用與生態保護的關系。比如西部地區生態環境脆弱，土地退化嚴重，但恰恰是西部地區，尤其是西北地區，才是中國後備土地資源的富集區。後備土地資源的開發具有雙重性。壹方面，如果發展得當，可以有效改善區域生態環境；另壹方面，如果不尊重客觀規律，極有可能導致區域生態環境惡化。因此，在土地資源開發中，我們必須克服兩種錯誤傾向。壹是不尊重客觀規律，盲目發展，不註重生態保護，最終導致發展失敗，區域生態環境退化；另壹種是生態保護，不包括土地資源的開發利用。事實上，如果以適當的方式和手段開發土地資源，通過在原有基礎上的治理、利用、改造和保護，建立新的生態系統，而不是強行從自然中索取，系統的生產力會大大提高。實踐證明，實事求是的思維方式、科學的態度和手段、先進的管理組織模式、切實可行的融資模式和利益分配機制是土地資源開發成功的重要條件。
4.1在保護生態環境的前提下，適度開發部分耕地後備資源，努力實現耕地“占補平衡”的戰略目標。
保護和合理利用土地資源，提高土地資源的保障和供給能力，促進社會經濟的可持續發展，是中國土地資源利用和保護的壹貫方針。由於受人口增長、經濟發展、生態環境保護和建設的影響，中國土地資源的保護和利用面臨著三方面的巨大壓力，即人口持續增長對食物和生存空間的需求帶來的壓力，社會經濟快速發展對土地資源總需求帶來的壓力，以及生態建設和環境保護改變土地資源利用方式帶來的壓力。從總體趨勢看，我國人口將逐步接近土地資源承載能力的極限，各行業用地矛盾將進壹步加劇，耕地、林地、濕地等壹些重要土地資源短缺問題將越來越突出，土地利用環境退化趨勢近期難以改變。中國土地資源保護和利用面臨的形勢十分嚴峻。
未來十年是中國經濟社會發展的關鍵時期。隨著水利、交通、能源基礎設施建設的加強，城市化、工業化等國家宏觀社會經濟政策的逐步實施，西部大開發的深度和廣度逐步加大，非農建設用地和農業結構調整對耕地的需求將進壹步增加，對耕地資源形成較大壓力。據預測，到2010和2030年，因建設占用、農業結構調整和自然災害造成的耕地減少分別達到200萬公頃和600萬公頃，耕地“占補平衡”任務相當艱巨。在積極開展土地整理和土地復墾的基礎上，按照“在保護中開發，在開發中保護”的基本原則，選擇耕地後備資源復墾條件好、具備建立國家開發復墾基地條件的地區，開發耕地後備資源，補充耕地面積，實現全國耕地“占補平衡”的戰略目標。
4.2合理利用水土資源，科學制定國家儲備土地資源規劃。
我國集中連片耕地後備資源主要分布在西北幹旱半幹旱地區和東部沿海灘塗地區，這些地區多位於生態脆弱帶。在開發過程中，稍有不慎就可能造成當地生態環境的破壞，甚至災難性的後果。要開發這些地區的耕地後備資源，必須有水，而水資源的利用不能只從局部利益出發，還要把上下遊作為壹個整體來考慮，否則會造成局部乃至整體的生態退化。中國特別是西部地區耕地後備資源的開發，實際上是水土資源的綜合開發。因此，開發耕地後備資源的前提是從整體生態環境保護的角度，制定建立國家土地開發基地的發展規劃，以達到有計劃規模開發耕地後備資源的目的。
4.3建立土地開發項目管理體系，對土地開發實施科學管理
針對具體的耕地後備資源開發項目，在開發前，需要組織多方面的專業技術人員，從不同角度調查研究與土地開發項目有關的自然、社會、經濟和技術資料，分析比較可能的投資建設和施工設計方案，預測項目的社會、經濟和生態效益或後果，並在此基礎上形成土地開發項目的可行性研究報告。編制具體實施方案，組織力量和資金的實際落實，定期進行技術、質量和財務監督，實施土地開發項目全過程跟蹤管理。有效保證土地開發項目的科學順利實施也是土地開發科學管理的關鍵，可以防止土地開發的短期行為，保證土地開發資金的專款專用和工程質量。
4.4建立健全土地開發多元化融資機制，為土地開發資金提供保障。
土地開發是壹項耗資巨大的工程，需要大量的資金。在組織大型土地開發項目時，政府投資是重要的資金來源。但對於具體的土地開發項目，為減輕政府投資壓力，需要按照市場規律建立和完善多元化的土地開發融資機制，包括通過合作、參股、獨資等方式引進外資和內地資金，成立土地開發企業開發土地資源。從目前新疆土地開發的經驗來看，只要本著誰投資、誰開發、誰受益、誰負責的原則，即有責必賠的原則，建立公平合理的土地開發市場機制，風險和收益得以保全，就可以大大提高投資者的投資積極性。建立多元化的土地開發融資機制，可以有效促進土地開發的進程和當地社會經濟的繁榮，同時減輕國家的財政壓力。
4.5明晰和穩定產權，建立土地開發收益公平分配機制。
20世紀80年代初，農村實行了劃分責任山、自留地和鼓勵農民植樹的政策。由於土地產權不清，農民擔心土地承包不穩定，積極性不高，效果不明顯。20世紀80年代後期，農民或其他投資者可以通過拍賣或租賃合同獲得長達幾十年的土地使用收益權，並規定在轉讓期間允許轉讓、出租或抵押，極大地調動了各方面投資開發的積極性，促進了“三廢”資源的合理開發利用。借鑒上述經驗教訓，耕地後備資源的開發必須從法律角度確立待開發土地的使用權，建立穩定合理的土地開發收益分配機制，這可以極大地刺激投資者投入長期開發復墾，調動國家、集體和個人的積極性。