揚州有近2500年的歷史。古往今來，朝代更替變化很大，經歷了復雜的更名和政治演變。但是通過研究歷代揚州的建立和演變，可以知道這樣壹個很有意思的情況，就是從秦朝到民國，這期間2171年，揚州經歷了28個朝代的更叠和割據勢力。1996年楊泰分治前，其所轄領土相當於清朝“羊八屬”的管轄範圍，這塊領土大致相當於。這說明揚州這個中心城市，其行政範圍具有相當的穩定性。
從行政體制來看，廣陵最初只是作為皇族的附庸。但西漢元壽二年廢除廣陵國後，設立廣陵郡，開此先河。南北朝時期，南兗州以江淮為界統治廣陵，廣陵地區首次形成州、郡、縣三級建制。但隋朝初期，重疊而龐大的官僚機構讓百姓難以忍受，於是隋文帝決定廢郡救國，再次奠定了州縣兩級建制的基礎。
歷史上，揚州治下的郡，經常隨著揚州治亂帶來的政治經濟地位的調整和分化。比如唐太宗貞觀年間，江都郡位於東江陽縣，西揚子縣，東海安縣。唐玄宗天寶年間，據分析江都、六合、高郵共置“錢球郡”(後改為天長郡)。當時揚州不僅是州縣統治之地，也是中央朝廷的機構淮南道和大都府所在地，保持著道、州、縣三級建制並存的突出地位。南宋時期，戰亂頻繁，揚州處於南北對峙的中心，其建築具有戰時軍事的特點。高宗登基後不久，帶領數百名官員南遷揚州，壹度出現州、道、州、縣建制並存的局面。元代揚州三次成為江淮中書省省會，也有道(後改為陸，相當於郡)、州、縣的建制。明清時期揚州還是府州縣三級建制。但清朝雍正年間，通州脫離揚州，成為與揚州平起平坐的地級州。州以下的州不再領導縣，所以是定制的。揚州府領泰州與高郵、江都、甘泉、儀征、興化、寶應、東臺，稱為“楊霸屬”。到了民國，縣被廢棄，政府被行政區取代。揚州為第九個行政區，又以江都第壹郡之名，稱江都區。其疆域大致相當於“羊八屬”的範圍。
革命戰爭年代，揚州先後建立了第壹、第二、第三蘇維埃專門機構。1949 65438+10月25日，揚州解放後，在揚州邊境設立揚州行政機構和泰州行政機構。新中國成立後，楊泰兩個行政區合並，成為泰州行政區(因為當時蘇北行政公署在揚州)。1953更名為揚州行政區，遷至揚州。所轄部分縣劃入劃出，但仍保留10-12縣(市)的管轄權。直到1976年6月“文革”結束，揚州仍轄揚州、泰州、泰縣、泰興、靖江、江都、興化、揚州。
二是80年代以後，揚州的行政體制和區劃進行了三次調整。
65438-0978黨的十壹屆三中全會召開後，各項工作有序推進，改革開放成為經濟發展的主旋律，加快城鄉發展成為全國各地的共同願望。
1983年2月，國務院批準江蘇省改革地方體制，調整行政區劃，同意撤銷揚州行政公署。揚州改省轄，原揚州所轄10個縣(市)劃歸揚州市代管，漢江唐王、西湖、灣頭三個公社劃歸揚州市代管，揚州市面積和人口增加76平方公裏。
市管縣體制的實施，不僅拓寬了城區的發展空間，而且簡化了機構層級，強化了城區的實質性功能，促進了市縣城區壹體化發展。同時體現了集中力量辦大事，加快中心城市發展的優勢。揚州經濟開發區的設立，揚州市“西進南出”戰略的實施，揚州商城等重大基礎設施的建設，都是在市管縣體制下實施的。
14年後，揚州行政區劃再次調整。1996年8月，國務院批準撤銷縣級臺州市，設立地級臺州市。揚州行政區壹分為二，泰興、姜堰、靖江、興化四個縣級市劃歸泰州市代管。揚州下轄廣陵區、郊區、寶應、邗江縣，儀征、高郵、江都三個縣級市。揚州行政區域縮小到6638平方公裏，當年人口444.8萬，其中揚州市區1.48平方公裏，人口近50萬。這次行政區劃的重大調整，使得揚州的經濟總量在全省的排名大大降低，能夠集中在市內的財力減少了壹半，但揚州管理的縣(市)也少了四個，領導工作精力可以相對集中在市區。實行市管縣體制後，由於城區經濟實力不足，當時人們用“小馬拉大車”來形容這個轄區。就是這種情況，不僅動不了縣(市)，有時候甚至還得靠縣(市)支援市區。所以有人說“市管縣”就是“市刮縣”。從這個意義上來說，陽、泰的分而治之和所轄郡縣的分布，也促進了揚州城的城市建設和經濟發展。
揚州市的行政區劃格局，即老城區是廣陵區，郊區是郊區，郊區被邗江縣包圍。揚州人形象地把這種分區格局稱為“蛋形”結構，即廣陵區是蛋黃，郊區是蛋白，邗江縣是蛋殼。這個結構從1983確定以來，十幾年沒有調整過。改革開放以來，揚州市經濟、社會和城鄉建設取得了長足進步，但原有的行政區劃格局已不適應形勢發展的需要。市區太小，尤其是廣陵區，解放初揚州建城時局限在老城區，沒有發展經濟的地方。而且市區與涵江縣在經濟社會發展上相互滲透，建設布局與城市管理的矛盾日益突出，影響和制約了中心城市的發展和輻射功能。因此，調整揚州市的行政區劃勢在必行。這是城市經濟社會發展的內在要求，也是實施城市發展戰略的首要前提。
2000年6月5438+2月21日，國務院批準江蘇省人民政府，同意撤銷邗江縣，設立邗江區，原行政區域不變，區政府駐王江鎮。2001 1 12、江蘇省政府發布《關於撤銷邗江縣設立揚州市邗江區的通知》。1 18，邗江區成立大會召開並舉行揭牌儀式。這樣揚州市的區域面積達到了973平方公裏，其中建成區面積52.66平方公裏，人口達到了654.38+0.08萬，其中市區人口465.438+0.08萬。
2001、1年2月26日，省政府下發《關於同意揚州市調整部分行政區劃的批復》，同意將唐王鄉(含合並後的原城東鄉)劃歸廣陵區管轄，同時將廣陵區東關、汶河、城南街道辦事處管轄的42個居委會劃歸郊區管轄。這次城市區劃調整，是1983廣陵區和郊區設立以來的第壹次，打破了原來郊區劃分的區劃，變“剝皮煮雞蛋形”的區劃結構為“鹹鴨形”的區域結構，使廣陵區和郊區都有城有村，城鄉壹體化更有利於城市經濟社會的全面發展，也更有利於推進城市郊區農村的城市化進程。
2002年，為完善城市行政區劃調整，市政府發布《關於劃定城市開發區與廣陵區、郊區、邗江區行政區域的通知》，將邗江市橋、八裏鎮劃歸揚州經濟開發區托管。郊區灣頭鎮劃歸廣陵區代管，全面調整廣陵、郊區、涵江區街道辦、居委會範圍。調整後的廣陵區面積67平方公裏，人口2936萬。郊區面積81平方公裏，人口1974萬。邗江區面積756平方公裏，人口4943萬。開發區面積72平方公裏，人口995萬。(2002)同年10月25日165438省政府研究並報國務院批準，決定將揚州市郊區更名為未央區，行政隸屬關系不變，行政區域和區政府駐地不變。行政區劃的調整，使轄區劃分更加合理，區域名稱更加名副其實，更有利於全市各行政區的競爭性發展。
三、揚州行政體制和區劃調整的壹些思考。
1.實行市管縣體制是否有利於中心城市的發展？
市管縣體制是江蘇省1983推出的壹項重要舉措。24年來這個制度達到預期效果了嗎？是有利於中心城市發展還是相反？回顧揚州城市的發展，答案應該是肯定的。
市管縣之前的領導體制是行政公署的監察體制。行署是省政府的派出機構，不是壹級政權，沒有人大和政協的組織。所以包括行政公署所在的揚州在內的各縣(市)並不存在指導關系，對工作指導也沒有行政約束力。同時，行政公署的工作重點主要在農村，領導的精力主要集中在農業、排澇抗旱、收種等方面。揚州市負責城市工作。黨的十壹屆三中全會後，家庭承包制的推行也促使領導層逐漸從農村和農業向城市和二三產業轉移。這些都為市管縣體制的實施創造了條件。本來有人擔心揚州市是縣級市的經濟基礎，和蘇南幾個省轄市比差距大，市管縣不會促進各地經濟發展。也有人擔心市管縣後會削弱城市工作，還不如原來的揚州城。實踐證明，這兩種擔心都是多余的。特別是城市面積的擴大，拓展了城市發展的空間。在市管縣問題上，雖然省內各地的模式不同，但揚州的實踐證明，發展經濟、建設城市是行之有效的。
2.揚州城市發展在區劃調整中有哪些教訓？
揚州是歷史上著名的古城。然而，戰後，這座城市遭受了巨大的破壞。直到1949揚州解放前，是壹座面積只有5平方公裏，人口8萬多的古城。解放後，揚州城的體制劃分是多變的。剛解放不久，揚州市政府宣布設立東關、康山、城西、槐泗、霍橋、瓜州六區。1956設立涵江縣後，城區縮小。1958年，撤銷涵江縣，再次擴大市轄區。直到1962年恢復邗江郡，揚州城的面積縮小到77 38平方公裏，其中市區11 74平方公裏。長期以來，揚州的城市公共設施和交通道路緊緊抓住舊城改造不放，就像“在蝸牛殼裏做道場”，城市始終飛不起來，跳不起來，長不大。1983雖然市管縣體制加強了對市區的領導，但市區(廣陵區)與郊區的行政區劃不盡合理，十多年來壹直沒有調整。當蘇南壹些城市，甚至淮安等蘇北城市，都已經按照城鄉兼顧的格局劃分城區的時候，廣陵區和揚州郊區仍然保持著“蛋黃和蛋白”的劃分格局，耽誤了兩區寶貴的發展機遇。
市委、市政府決定跳出古城建設新城，首先實施“向西、向南”的發展戰略。這應該是加快城市發展的重大舉措。但是，要很好地實施這壹戰略措施，城市分區必須跟上，並及時進行調整。如果區劃調整滯後，不利於城市輻射的釋放。所以，抓住時機，果斷決策是非常重要的。在強化城市發展載體問題上，由於當時地方利益的制約，揚州的行動滯後了壹兩年，壹定程度上影響了新區的開發建設。進入21世紀後，實施了漢江撤縣設區的規劃。同時，廣陵區、未央區、經開區的區劃調整也已實施。近年來，揚州的道路交通設施、住宅小區建設、高校新校區建設、工業園區建立等進展迅速，城市面貌日新月異，這與及時調整區劃是分不開的，這應該是揚州加快城市發展的成功經驗。
3.在城市區劃調整和工業園區布局中如何兼顧城市功能區劃？
作為歷史悠久的文化名城，揚州不僅要保護和傳承古城風貌，還要拓展新的領域，發展城市。因此，加快經濟發展，尤其是工業經濟的發展，是城市發展的重中之重。揚州的城市性質影響著經濟發展。解放前，揚州是典型的消費城市，工廠企業少，文物古跡多。因此，1985年，江蘇省人民政府批準揚州的城市性質為“歷史文化名城、傳統特色旅遊城市。”為了保護揚州城市的性質和特色，早在解放前就確定了城市的功能分區，即西部為文化教育區，西北部為風景名勝區，東南部為橫跨古運河的工業區。半個多世紀過去了，揚州的城市規劃多次修改，但城市功能區劃基本未變。65438年至0958年“大躍進”期間，規劃失控，焦化廠遍布城市東部和南部，搞亂了工業布局。後來經過調整逐漸理順。20世紀90年代初，中共揚州市委決定在古城西南建設揚州經濟開發區，實施“東市、西市、南港、北園”戰略，邁出了城市大發展的重要壹步。
2001至2002年，市委、市政府啟動“壹區五園”建設，即經濟開發區、港口工業園、漢江工業園、江陽工業園、杭集工業園、廣陵工業園。這五個工業園區的建設雖然照顧到了市區的廣陵、未央、涵江的行政管轄，但在城市的功能劃分上有所突破。解放初期布局的古運河沿岸工業區，將隨著古運河風景帶的形成，逐漸從運河兩岸退出。之前確定的西北景區，包括疏港，現在和江陽工業園都在這裏。再比如大運河以東密集的水網，也是城市生活用水的取水口。現在廣靈工業園已經開了。這個行業(產業)的布局雖然考慮到了各行政區管轄的便利性，但必須十分註重企業的環境保護、城市遺跡的保護和城市自然生態風貌的維護。總之，在發展經濟的同時，不僅要整理和維護城市的水系，還要保護和傳承城市的文化脈絡。“要有山河，要有綠水青山”“要富裕小康，要和諧健康”。這是城市發展的出發點和歸宿。